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原题目：财政学者刘守刚：财政制度的现代化之路

(图片泉源：Ic Photo)

刚刚已往的2020年，是中国财政改造历程中不通俗的一年。10月1日，新修订的《预算法实行条例》正式施行。2020年也是“十三五”计划的收官之年，回望已往五年间，营业税改增值税改造全面完成，中央和地方财政事权和支出责任划分改造连续推进。中国正在朝着十九大所要求部署确立的现代财政制度奋力追赶。同时，惠及2.5亿人、减税超5600亿元的个税改造已经启动两年，“税收和每小我私家息息相关”逐渐成为一种普遍看法问题。

那么，现代财政制度的“现代化”到底为何？现代财政制度是否能成为助力国家治理现代化历程的主要气力？《经济观察报》和最近出书了《财政中国三千年》一书的财政学者、上海财经大学副教授刘守刚以这两个问题为内在线索举行了一席谈话，试图在三千年财政生长的历史脉络和古今中外先贤的思索中寻觅到解答。

问=李佩珊 冯周

答=刘守刚

问：“三千年来谁著史”，从名字来看，您的新书《财政中国三千年》是一本纵贯古今的大书，可以先聊聊您为什么决议写这样一本书吗？您之前出书的《中国财政史十六讲》一书面临的是财政专业的学生，而这本书加倍面向于通俗读者，在誊写路径上是否有所区别？在您看来，通俗读者为何需要领会财政史？

答：《财政中国三千年》一书是在《中国财政史十六讲》基础上经弥补、改写而成的，二者有联系，但在誊写路径上也简直有意识地做了一些区别。

自2010年最先，我负担起给本科生解说“中国财政史”课程的义务，一直在琢磨怎么用32课时，给习惯于财政理论而没有史学训练的本科生讲这门课。厥后受到黄仁宇先生在美国给本科生讲中国史的启发，“广泛地行使归纳法将现有的史料高度的压缩，先组成一个简明而前后连贯的纲要框架”，在此基础上,我笼罩一张理论之网，实验用看法来掌握历史。就是说，在尊重历史的前提下，让史料遵守理论，以到达对历史的通透明了。我想做的是“授人以渔”，即交付给学生一张渔网，让他们能自己从史料海洋中从事捕捞。这固然也是我作为大学先生的天职。

从《中国财政史十六讲》到《财政中国三千年》，誊写路径至少有以下几个方面的有意识的区别：（1）简化理论，好比将课本中财政收入形式提炼为税人/税地/税商这一更简化的框架，把对通俗读者来说有些生疏和难以明了的看法和理论只管删除或者改得更通俗；（2）增添注释，对通俗读者可能感兴趣的历史征象和历史因果给予更多的解说；（3）完善史料和弥补内容；（4）文字上只管变得通俗易懂。

对于通俗读者来说，为何需要领会一点财政史？我想有这么几点——

第一，在当下的中国，只有认真回望中华，才气更好地走向未来、走向天下。中国具有悠久的古文明，通过重温历史思索现代问题，一直以来就是中国人的智慧。可从晚清最先，中国人一直重要地应对国家生计危急，眼光多数时间聚焦在西方天下或者曾经的楷模苏联，试图模拟或者实验逾越。而到今天，中国已经克服了国家生计危急，政治经济社会的转型也已取得对照大的成就，是时刻深刻反思这三千多年的路究竟是怎么走过来的，已经走到那边，下一步该怎么走。近些年来出书物中的历史热，也有这样的靠山。

第二，财政作为怪异的线索，用来回望中华具有优势。一样平常履历告诉我们，要明了外面重大的社会征象有一个怪异的手段，那就是随着钱的线索走。财政与国家之间的关系，至少有三个方面：一是财政作为指标，反映国家运行的康健水平；二是财政作为动因，对国家的一样平常治理、制度构建与历久生长发生影响；三是财政作为渠道，将国家的各项治理措施传导到目的地。以是，国家征什么税、怎么征税和用税，对国家的生长至关主要。

第三，通过这本书可以掌握财政史的一些看法与思索工具。借助于这些工具，读者不仅可以获得中国历史上那些应该“知其然”的知识，而且可以明了其中的因果关系，到达“知其以是然”的境界，从而对财政史与民族史有一种整体的掌握。

问：在此书中，您用“家财型财政”一词来总结到达现代性之前的中国财政历史，是否可以说，财政是对于“家国同构”这一中国古代政治基本特征的直接脚注？

答：“家财型财政”这个看法简直与帝国建构历程中的家国同构紧密联系在一起的。

在我的理论系统中，帝国是以土地为支持点而建构的，君主因对土地拥有所有权而获得对土地上附着人口的统治权（即打天下者坐天下）。这种在帝国时期以所有权与统治权合一表现出来公共权力形式，我把它叫做君权。在现实中，特别是在古代，最接近于这种权力形式的就是家长权力（家长由于对孩子的所有权而拥有统治权）。因此，中华帝国的建构与治理，无论在理念上照样在实践中都模拟了家庭。“化家为国”和“化国为家”两个通俗的说法，就体现了这样的关系。“化家为国”，是指以君主为代表的家族，用自己掌握的伟大气力征服了社会，并对其举行塑造，缔造出遵守与秩序，完成从“家”到“国”的转化；“化国为家”，是君主治国遵照那时社会中最具正当性的宗法原则，自居为万民之父，模拟治家方式，以看待子女的方式来看待万民。

帝国时期的财政，正是在此基础确立起来的。帝国君主拥有天下所有土地的产权，再以恩惠的名义将土地设置给民众使用，以此取得对民众履亩而税的正当性。

明了“家财型财政”这个看法，我想另有两个方面的要点值得注意：（1）这是一个财政类型的看法，有自己的特定寄义与使用空间，并不完全是中国古代政治的脚注。（2）这个看法自己是中性的。这样的财政类型是一定历史阶段的产物，有一定的历史职位与价值；对它的利弊得失需要探讨，到某个历史阶段后也确实需要逾越，不外没需要一味地训斥。

问:虽说是“家财型财政”，但在您的叙述中，这三千年间的财政史并非王权或皇权下的铁板一块，来自中央政府的正式财政机制和地方的非正式机制之间弥补、配合、吞并的博弈是相当精彩的。差别于先辈学者所归纳提出的“黄宗羲定律”的消极，您提出了“财政中兴”这个看法，以为从第一帝国的“舍地而税人”到第三帝国的“税地”，双轨制仍旧是螺旋式上升，是在不停成熟的，接着您又转笔写道，由于君权和公共权力的对立，双轨财政不能能成为现代性财政。那么，中国财政通往现代性的门路，是否注定要更多简直立在外部的客体性之上？

答：你问的问题，也是一百多年来始终焦灼着中国人的大问题——若何将中国酿成现代国家？对这个大问题，我只能就自己的阅读与思索做一点简朴的回覆。

首先，正如你看到的，我并没有将中国古代的政治与财政看得很漆黑。相反，我以为中国在帝国时期，包罗财政制度在内的国家制度构建得很不错，甚至可以说是天下同时期帝国中最为乐成的楷模。它为配合体生计、秩序与和平的维持、中华文明的拓展施展了起劲的作用。

我这本书之以是接纳第一帝国、第二帝国、第三帝国这样由黄仁宇先生缔造但在海内仍显得有点怪异的名称，就是想制止已往按王朝叙述财政史而人

好比说，帝国依托于君主的土地所有权确立统治权，用君主对小我私家及家族的体贴激励并约束他为公共利益而治理天下的行为。然则，越到帝国后期就越能感受到，君主私人利益对公共利益的危险。帝国这一类型固然另有其他的内在矛盾，好比我在书中归纳综合的帝国财政的三大悖论（权要阶级既支持帝国又损害帝国；非正式收入系统既保障正式收入系统又损伤正式收入的基础；工商业经济生长既依赖于特权又受损于特权）。

帝国财政中的矛盾，有许多经由改造可以缓解并使制度呈现出发展的态势，但也有一些基本矛盾在帝国制度框架内是无解的，甚至会越来越严重。这样的内在重要关系事实上是中国必须走出帝国的内在动因。以是，中国走向现代国家，虽然离不开外部条件，但不能不看到我们内部存在的基本动因。一块石头，来自外部的压力只会使它破碎却无法让它转型；一个国家，只有在具备了内部依据的前提下，才可能在外部压力下开启现代化之路。

其次，在人类社会的提高历程中，差别国家的生长此起彼伏。暂时的领先不能说明具有先天的优势，甚至一个阶段的不乐成反而可能是下一个阶段率先乐成的缘故原由。我想在面临生计风险与未来的不确定时，人类总是分散地寻找更优良的制度来加以应对。有的民族率先找到乐成的制度，其他民族随着模拟，这样人类才气获得最大的生计可能性。谁人首先乐成的民族，固然有某些一定性因素，但生怕也有许多偶然性的因素。因此，不能说乐成的民族就是天选之子，或者说具有某种文化的甚至种族的基因优势。我们已往注释西方的乐成，总以为它完全是内因驱动的，有其一定性。但维克多·伯克在《文明的冲突》一书中告诉我们，西方的乐成在相当水平上也是来自诸种外来文明不停打击塑造而成的，具有偶然性，至少不像我们想象地那样具有一定性。

最后，我想说的是走出帝国、走向现代国家的动力，蕴含在每一个帝海内部。但必须认可，不是所有的国家都能顺遂地酿成现代国家。事实上在天下上200来个国家中，只有20多个真正称得上是乐成的现代国家。之以是云云，用经济史学家卡尔·波兰尼在《大转型》一书中的话说，是由于必须要经受“开颅剖腹般手术”。

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问：之前拜读过周雪光教授的《寻找中国国家治理的历史线索》一文，他以为20世纪90年代中期的税费改造，和清代的“耗羡归公”改造之中的历史历程有许多相似之处。对照看来，您在您的新书中，对于晚清试办天下预算给予了很高的评价，“开启了中国财政治理制度不停现代化的大门”，并以为预算制度的希望是1978年后财政治理方面的最主要转变之一。值得一提的是，2020年10月1日起，新修订的《预算法实行条例》已正式施行，但有财政学者指出，税收法定是不够的，仍需财政法定。作为研究历史的财政学者，您若何看待这一看法？

答：你的问题中，至少包罗了两个学术上的问题。我实验着加以回覆。

一个问题是现代中国财政制度的改造。中国现在正在建设现代财政制度，而现代财政制度至少具有如下的特征：（1）收入泉源具有公共性，即财政收入形式必须是具有普遍、同等、直接、规范等特征的税收，不能依赖收费或国有企业收益；（2）支出偏向具有公共性，即财政资源主要用于公共利益和公共目的，用来提高民众平安和福利，保障社会的平安和正常运转；（3）治理历程具有公共性，即财政收支历程透明公然，事先由预算控制，而预算又控制于代议制机构手中，并最终控制在社会公众手中。

你提到的税费改造、税收法定基本属于第一个方面，晚清财政改造与当今预算改造属于第三个方面，这些寄义都对照清晰。

另一个问题是若何以财政改造推动中国现代国家制度的提高。财税问题是引发已有的代议机构运转、推进包罗财政制度在内的国家制度现代化的主要气力。这一税收推动代议制生长的主题，曾经被熊彼特在“税收国家的危急”一文中特别强调，厥后的学者将其归纳综合为“财政社会左券命题”。从历史上看，中世纪英国国王从来没想过搞什么民主制度，他们始终想要的是更大的支配权，只不外为了更多的税收资金，不得不先向男爵们厥后向平民代表开放代议制并交给代议机构更多的权力。事实上，在我国每年两会时代讨论最为热烈的话题，始终是财税话题。我想，这其中最为主要的缘故原由是，财税问题的焦点是利益。我小我私家以为，中国走向现代国家，财税问题与财政改造已经并将进一步施展推动国家制度提高的作用。

问：学界对于分税制改造和土地财政之间的关系，已经有许多的探讨。有声音以为，地方政府的卖地和“一条鞭”法推行几年后分外摊派的盛行，是有几分相似的。近年来“分税制”也不乏国税地税合并这样的新动向，倘若我们将“分税制”和财政改造的历史源流相对照，是否可以发现什么相似的内在逻辑？在您看来，未来央地财政关系改造的重点，更应该落在那边？

答：我在《财政中国三千年》中归纳综合过有关帝国时期中央与地方财政关系的两种差别的看法。一种以梁方仲先生的看法为代表，在他看来，帝国财政“在历史上地方从来没有自力的财政（盘据时破例）”。另一种看法以周伯棣先生为代表，在他看来，帝国时期“理论上是中央集权，实际上经常是地方分权。其次，开国之初，统治气力较强，则中央财政经常压倒地方财政；到了末叶季世，统治气力衰落，则地方财政又经常损坏了中央财政”。

这两种看似相反的看法，验之于帝国财政，似乎都能找到例证。而要明了这种外面矛盾的征象，要害是要区分正式财政收入系统与非正式财政收入系统。一方面，从帝国正式财政制度来看，其制度的精巧与严密到厥后到达很高的成就，在相当水平上实现了集权，相符梁方仲先生的说法。另一方面，从非正式收入系统来说，地方政府官员在运用非正式收入举行地方事务等方面具有极大的灵活性，与此同时，他们也经常突破制度约束为小我私家捞取利益，这相符了周伯棣先生的说法。

正式收入系统与非正式收入系统并立，有一定的利益，它为追求中央集权和地方分权间的平衡提供了一种可能，即在保持帝国统一与财政集权的前提下，为地方因地制宜生长公共事务提供了条件。然则，非正式收入系统的存在，又在相当水平上损坏了正式制度的统一性与理性，由于非正式收入系统始终介于非法和正当之间，为官民行为留下许多不能预期的空间。因此，帝国财政制度在外面集权化理性化的同时，充满了许多非理性的特征。

在今天明了1994年的分税制改造，有许多学者是从集权方面来看的，以为它在相当大水平上实现了中央财力的集中。但我以为，还应该从财政制度理性化方面来考察。一方面，分税制使政府间财政关系得以稳固和规范，中央和地方政府对税收举行牢固比例分成（在那时甚至依赖国家税务局和地方税务局来划分征税），而不再依赖一对一谈判来解决问题，制止了20世纪80年代后期中央与地方政府因讨价还价所带来的交易成本和机会主义行为。另一方面，分税制改造后，由于财权和利益获得制度性的保障，地方政府为了增添财政收入，不停改善与企业之间的关系，削减对企业的随便干预，从而使得企业之间相对公正的竞争环境得以形成。以是，将分税制改造和帝国时期财政改造相对照，相似的内在逻辑主要在于加强了制度的理性化，而不仅仅是中央财权的集中。

不外，要说明的是，上面的说法并不意味着中国央地关系因分税制改造而变得彻底理性化了。连系你问的未来央地财政关系改造的重点，我想要使央地关系加倍理性化，至少在以下两个方面还需改造——

（1）保障下层政府的财力。分税制保障的只是中央与省级政府的财力，而忽视了下层政府的财力保障。

（2）将谈判机制引入到财政特别是下层财政中来。民众特别是下层民众到底能有多大肩负能力、需要怎样的公共服务、政府财力的最佳规模到底在那里，这些实在并无客观的数字或尺度。说到底，税收带来的牺牲与支出带来的效用都是主观的，只能由征税方与纳税人在相对同等的基础上经谈判决议，基于纳税人的赞成去征税才是确定税收肩负的可靠方式。下层财政现在存在的许多非正式收入乱相和非理性化特征，也正是缺乏谈判机制的效果。王业键先生在《清代田赋刍论》中讲过19世纪浙江嵊县的“粮席”，它是一个由知县和城乡士绅组成的专门委员会，每年分两次（二月初五和八月初五）开会商议，决议本县在田赋定额之外加征若干以及若何征收，以便既完成国家的正税义务，又知足本县公务需要并弥补仕宦的薪酬。由于有这么一个机构的存在，当地纳税人在一百多年时间里免受横征暴敛之苦。要解决当前中国财政特别是下层财力保障和税负确定性问题，也需要就财税问题睁开政府与民众之间的协商与谈判。

问：本书着重剖析了“耗羡归公”改造，也大量引述了曾小萍在《州县官的银两》中的看法。在曾小萍的著作中，她以为，中央政府将丰裕省份的火耗转移给左支右绌的其他省份，改变了雍正皇帝的原则：特定省份的火耗收入是该省不能剥夺的财富。这种的火耗的“转移支付”，张研、郝煜等学者已经有将之和现在“转移支付”举行过对照。之前，财政部直属的中国财政科学院公布过一份名为《从转移支付透视区域分化》的讲述，转移支付主要流入的区域，资金使用效率往往是对照低的。参考中国甚至西方财政历史而言，到底若何在财政手段上兼顾“效率”和“公正”？

答：你这里说的“转移支付”，在我的书中称为空间内的再分配，它与阶级间的再分配（贫富阶级之间的财富或资源的转移）、时间上的再分配（在一年内青黄不接季节与粮食收获季节、在差别年份中丰收年份与歉收年份之间的资源平衡流动）一起，组成中国古代财政的三大再分配流动。中国在帝国时期的再分配流动所施展的功效，在同时期的天下中最具特色。正是在这一意义上，波兰尼将这一时期的中国经济称为再分配经济，并将其与互惠经济、自给自足经济并列为现代市场经济降生之前的三种经济形式。

在重大帝国范围内，经济生长水平不平衡是很自然的征象。为了帝国的稳固，就有需要在区域之间举行物资和财富大规模的集中与调运（再分配），以便保持区域间一定水平的平衡。事实上，这种再分配流动也应该是中国对照早地形成统一帝国并能够历久维持的内在缘故原由。到今天，这种在空间范围内的资源与财富调配的流动仍异常需要。固然，调配的形式已更多体现为你所说的在资金方面的转移支付流动。

就西方财政历史而言，空间范围内的再分配流动固然也有，但显然没有能力也因地理环境缘故原由而无需要到达中国这样的规模。在走向现代国家的历程中，西方国家，差别区域的工业化历程与生长水平也是不平衡的，为此也兴起了大量的空间再分配流动。好比在德国西部，工业化、城市化最先得对照早、希望也对照迅速，自由同等的市场原则对照深入，但在德国东部，以贵族庄园为主导的农业经济很长时间里占有着优势，经济生长与“农民解放”希望缓慢。因此，自俾斯麦时代起，财政就在东西部生长之间举行平衡流动，行使税收资金的转移支付和公共投资来促进落后区域的生长。

就当前中国若何在转移支付方面兼顾“效率”和“公正”，我小我私家并没有深入的研究，生怕只能表达两个原则性的意见：一个是，对效率和公正的权衡，我们不能仅仅盘算经济的收益，还要思量因不发达区域获得转移支付而增添的社会效益，以及因财政资金运用而提升的行政能力与区域间的协同效应；另一个是，除了思量兼顾效率和公正之外，万万不能忽视民主。在明末，穷尽江南财富用于辽东的战争，由于没有介入决议的历程，江南民众也不能能发生义务感，不会以为这是为了自己的事业而支出的价值。在今天的中国，转移支付再也不能是密室决议的效果或者仅仅由于自上而下的下令。无论是发达区域照样不发达区域甚至天下层面上，都要有效地运行代议机制，让民众介入到转移支付的决议历程中，面临面地交流、公然地讨论，相互发生同理心，在此基础上再做出决议。这样不但能提高财政资金使用项目的质量与水平，削减虚耗与溃烂，更主要的是可以因此提高转移支付的正当性，让民众确实感觉到这是在为相互配合的事业去行动，从而让转移支付成为塑造运气配合体意识和赢得民众认同的手段。

问：我注意到您书中的历代财政改造有一条主线，是国家试图查明豪强士族的田地和人口，向这样的“灰色收入”收缴、征税。那么，从财政历史来看，对“灰色收入”征税，或者说对富人征“富人税”，是否曾有助于缓解不同等？针对越发猛烈的不同等趋势，税收是否如比尔·盖茨等人所言，将成为最好的调治工具之一？

答：你的问题里包罗了两方面的财政内容，一个有关征税与逃税，另一个有关财富积累与税收调治。这两个方面，一直是古今中外财政的热门话题。

先来看看第一个方面。我在这本书中运用了税人/税地/税商这一剖析框架，以为这样三种税柄在城邦、帝国、现代国家每一个国家阶段都在夹杂使用，只不外差别的国家阶段划分以一种税柄为主体或正宗。

税人依托于人口来举行，就是说让人亲自服役或者征人头税，此时逃税的手段要么是豪强荫蔽人口，要么是通俗民众成为流民。豪强荫蔽人口削弱了国家的可税资源，大量流民会损坏社会秩序，这是城邦时代甚至帝国初期征税与逃税的主题。税地是对土地直接征税，主要是按土地面积（区分一定的品级）来征收粮食或钱币，此时逃税的主要手段就是遮盖田产。税商，就是以工商业流动为自己的税柄，主要是对工商业流动（就商品交易额、商人财富、商业流动）征税，在帝国时期还包罗通过官营工商业和售卖许可证来赢利，此时逃税的主要手段就是遮盖工商业流动的规模与赢利水平。

在现代国家，征收工商税是主要的财政收入形式，由于从工商企业获得的劳动收入逃税可能性对照小（除非征税能力欠缺），因此逃税的主角是资源获得的收入。以是说，若何有效地对资源征税、控制逃税行为，是现代财政在此方面的主题。

再来看第二个方面。财富积累与税收调治是古今中外财政制度的主要内容，它的职能不仅仅是缓解不同等，防止因差距过大带来嫉妒而引发社会的动荡，更是确保现代社会运行、让现代国家服务于公共利益的主要手段。

我在书中剖析过帝国时期君权的矛盾特征：帝国围绕着君权建构制度，君权代行的是配合体的公共权力，这样的制度可以依赖君主对自身职位的重视来实现公共权力的自力性与至上性，以君主对小我私家利益的追求来保障配合体整体利益的实现；然则这样的制度，往往也因君主私人性跨越公共性、君主将小我私家私欲凌驾于公共利益之上给配合体带来灾难性影响。

在现代国家，资源也呈现出类似的矛盾特征：一方面，资源是发现市场、负担风险的起劲气力，正是资源的气力辅助缔造了现代社会与现代国家,带动了经济增进,进而惠及劳动者；另一方面，若是不停积累的资源不受控制，也可能会发生伟大的损坏性，好比，它可能会将人简朴地视为商品、将劳动仅视为成本因素，无视劳动者的困苦，还可能会损坏环境和社会，进而损坏配合体整体的利益，最终损及资源自身的利益。

难题的地方在于，现代国家若用税收工具调治不同等、压制资源，就有可能损坏资源的生产能力；尤其在全球化时代，资源具有全球流动的能力，各国税收竞争往往会使税收调治资源收入的政策失效。可是，若是现代国家不用税收工具调治不同等的话，又无法约束资源损坏性的一面，并可能让积累起巨额财富的资源有能力操作公共权力，让国家“成为资产者为了在海内外相互保障自己的财富和利益所一定要接纳的一种组织形式”（马克思语）。现代财政不得不在这两难之中起劲，想方设法通过税收的征收和福利制度的健全，另有全球税收政策的协调，来缩小贫富差距、在保障资源的生产能力的同时约束资源损坏性的气力。话又说回来，为了到达这样的目的，不仅仅要依赖财政制度或者税收，还需要现代国家其他制度的生长予以配合。

问：房地产税这只靴子何时落地，是民众对照体贴的现实财政问题。税法学者们对照普遍的以为，推出包罗土地增值税的房地产税法是当务之急，对施展地方财税自主权也很要害，但对于许多房产占了资产大头的通俗人来说，照样对照难一下子就接受的，这或许也是影响到这么多年来房地产税难以落地的一个因素。您在这本书中讨论了作为当前财政支出放置的“公利”目的和纳税人小我私家权力和谈判机制之间的关系，就这个问题而言，不知能否能分享下您的看法和建议？

答：房地产税这只靴子何时落地，作为学者是无法知道的。就小我私家来说，我赞成征收房产税，但不赞成在现有基础上简朴地新增一个税种。我以为，应该将房产税征收跟以下三个方面的制度建设连系起来，把它酿成推动中国走向现代国家的动力——

第一，房产税征收应该跟确立土地私权的历程连系起来。跟我们已往的想象相反，土地的私权并非自古以来就有的，而是一个现代征象，伴随着现代国家建设历程而降生。

第二，房产税征收应该跟下层政府财力保障连系起来。正如在上一个问题中我说的，下层政府没有自力的正式财力保障，不得不依赖大量的非正式收入过活，由此带来大量问题。由下层政府来征收并使用房产税，可以为它们带来较为可靠的财源，再加上需要的上级政府转移支付，这样的地方政府才气真正为辖区住民提供可靠的地方公共服务。